Sobre o teto remuneratório ou teto constitucional: principais considerações (CRFB/88, doutrina e STF).

(*) ATENÇÃO!

* Teto remuneratório

A CF/88 prevê, em seu art. 37, XI, o chamado “teto remuneratório”, ou seja, o valor máximo que os agentes públicos podem receber no país.

O objetivo do constituinte foi o de evitar que alguns agentes públicos recebessem os chamados “supersalários”, que são incompatíveis com o serviço público.

Além de um teto geral (nacional), o dispositivo constitucional prevê limites específicos para o âmbito dos Estados e Municípios (chamados de "subtetos").

O teto geral do serviço público no Brasil é o subsídio dos Ministros do STF que, atualmente, está em R$ 39.293,32 (bruto), conforme prevê a Lei nº 13.752/2018.

A quem se aplica o teto?

Aplica-se aos agentes públicos independentemente do tipo de vínculo: estatutário, celetista, temporário, comissionado, político.

O teto se aplica à Administração direta e indireta?

• Agentes públicos da administração direta: SEMPRE

• Agentes públicos das autarquias e fundações: SEMPRE

• Empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista: o teto somente se aplica se a empresa pública ou a sociedade de economia mista receber recursos da União, dos Estados, do DF ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (art. 37, § 9º).

Quais as parcelas incluídas nesse limite?

Regra: o teto abrange todas as espécies remuneratórias e todas as parcelas integrantes do valor total percebido, >>>> sejam "salários" ou "subsídios" (como melhor veremos ao final), incluídas as vantagens pessoais ou quaisquer outras.

Exceções:

Estão fora do teto as seguintes verbas:

a) parcelas de caráter indenizatório previstas em lei (§ 11 do art. 37);

b) verbas que correspondam aos direitos sociais previstos no art. 7º c/c o art. 39, § 3º da CF/88, tais como

- 13º salário,

- 1/3 constitucional de férias

- etc.;

c) quantias recebidas pelo servidor a título de abono de permanência em serviço (§ 19 do art. 40);

d) remuneração em caso de acumulação legítima de cargos públicos (STF RE 612975/MT).

Ex.: se determinado Ministro do STF for também professor da UnB, ele irá receber seu subsídio integral como Ministro e mais a remuneração decorrente do magistério.

Nesse caso, o teto seria considerado especificamente para cada cargo, sendo permitido que ele recebesse acima do limite previsto no art. 37, XI da CF/88, se considerarmos seus ganhos globais.

Os proventos recebidos pelo agente público aposentado também estão submetidos ao teto?

SIM.

A redação do art. 37, XI, menciona expressamente os proventos.

O teto remuneratório existe desde quando?

A redação originária da CF/88 já previa a existência de um teto remuneratório, mas o dispositivo constitucional não era autoaplicável.

Assim, na prática, o teto só foi implementado com a EC nº 41/2003.

Confira a evolução histórica do tema:

• Redação original da CF/88: previa, no inciso XI do art. 37, que cada ente da Federação deveria editar sua própria lei fixando o teto remuneratório dos servidores públicos.

Na prática, o teto não era exigido porque, segundo a jurisprudência, o inciso XI não era autoaplicável, já que dependia de lei para produzir todos seus efeitos.

• EC 19/98: alterou esse inciso estabelecendo que o teto remuneratório seria um só para todos os servidores públicos do país, sendo este limite o subsídio mensal dos Ministros do STF.

Na prática, o teto continuava não sendo exigido porque ainda não havia lei.

• EC 41/2003: alterou novamente o inciso XI trazendo duas novidades importantes:

1) passou a admitir que os Estados e Municípios instituíssem subtetos estaduais e municipais;

2) previu que, mesmo sem lei regulamentando, o teto remuneratório deveria ser imediatamente aplicado, utilizando-se como limite o valor da remuneração recebida, na época, pelo Ministro do STF (art. 8º da EC 41/2003).

• EC 47/2005: acrescentou o § 11 ao art. 37 estabelecendo que estão fora do limite do teto as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.

Dessa forma, na prática, o teto passou a vigorar no Brasil a partir da EC nº 41/2003, que foi publicada em 31/12/2003.

Isso porque, como vimos acima, essa Emenda afirmou expressamente que, enquanto não houvesse lei regulamentando o inciso XI, o valor do teto seria a remuneração do Ministro do STF na época.

O primeiro valor do teto remuneratório foi de R$ 19.115,19, remuneração do Ministro do STF naquele momento.

Quando o teto foi finalmente implementado na prática (EC 41/2003), o que aconteceu com a remuneração das pessoas que recebiam acima do teto que foi instituído?

Essas pessoas tiveram direito adquirido de continuar recebendo acima do teto?

NÃO.

O art. 9º da EC nº 41/2003 determinou que qualquer remuneração ou proventos que estivessem sendo recebidos acima do teto deveriam ser imediatamente reduzidos ao limite fixado, não podendo a pessoa invocar direito adquirido.

Assim, em 01/01/2004, se o servidor público tinha uma remuneração de R$ 25.000,00, por exemplo, ele passou a receber apenas R$ 19.115,19.

Obviamente, tal situação gerou reação das pessoas prejudicadas, que recorreram ao Poder Judiciário questionando a constitucionalidade dessa previsão.

O que decidiu o STF?

Era possível aplicar imediatamente o teto previsto na EC nº 41/2003, reduzindo a remuneração de quem ganhava acima desse valor?

SIM.

O STF decidiu, em sede de repercussão geral, que o teto remuneratório fixado pela EC nº 41/2003 é de eficácia imediata e todas as verbas de natureza remuneratória recebidas pelos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios devem se submeter a ele, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior.

A aplicação imediata da EC nº 41/2003 e a redução das remunerações acima do teto não afrontou o princípio da irredutibilidade nem violou a garantia do direito adquirido.

Em outras palavras, com a EC nº 41/2003, quem recebia acima do teto fixado, teve a sua remuneração reduzida para respeitar o teto. Essa redução foi legítima.

STF. Plenário. RE 609381/GO, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 2/10/2014 (Info 761).

Mesmo após a decisão do STF no RE 609381/GO, alguns servidores continuavam tentando excluir do teto as vantagens pessoais que haviam adquirido antes da EC 41/2003 (que implementou, na prática, o teto no funcionalismo).

Argumentavam que a garantia da irredutibilidade de vencimentos, modalidade qualificada de direito adquirido, impediria que as vantagens percebidas antes da vigência da EC 41/2003 fossem por ela alcançadas.

O STF acolheu esse argumento? As vantagens pessoais anteriores à EC 41/2003 estão fora do teto?

NÃO.

Computam-se, para efeito de observância do teto remuneratório do art. 37, XI, da CF/88, também os valores percebidos anteriormente à vigência da EC 41/2003 a título de vantagens pessoais pelo servidor público.

O art. 37, XI, da CF/88, na redação da EC 41/2003, é expresso ao incluir as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza para fins de limitação dos ganhos ao teto remuneratório do serviço público.

A EC 41/2013 não violou a cláusula do direito adquirido, porque o postulado da irredutibilidade de vencimentos, desde sua redação original, já indicava que deveria ser respeitado o teto remuneratório (art. 37, XI, da CF/88).

Em outras palavras, a Constituição assegurou a irredutibilidade, mas no mesmo dispositivo já mencionou que deveria ser respeitado o teto remuneratório.

Assim, a Constituição não só autoriza, como exige o cômputo, para efeito de incidência do teto, de adicionais por tempo de serviço, sexta parte, prêmio de produtividade e gratificações, ainda que qualificados como vantagens de natureza pessoal percebidas antes do advento da EC 41/2003.

STF. Plenário. RE 606358/SP, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 18/11/2015 (repercussão geral) (Info 808).

E os servidores que receberam vantagens pessoais acima do teto antes dessa decisão do STF deverão devolver os valores?

A Administração Pública poderá ingressar com ações cobrando o ressarcimento dessas quantias recebidas acima do teto a título de vantagens pessoais?

NÃO.

Tratam-se de "fatos consumados", desde que recebidos com "boa fé" (subjetiva) devidamente comprovada pelo interessado no caso.

>>>>> CONCLUSÃO:

O STF afirmou que os servidores não estão obrigados a restituir os valores eventualmente recebidos em excesso e de boa-fé até o dia 18/11/2015 (data da decisão do STF).

Em todos os julgamentos de recursos extraordinários com repercussão geral reconhecida, o STF elabora uma frase que resume a tese adotada pelo Tribunal.

A tese fixada pela Corte neste caso foi a seguinte:

"Computam-se para efeito de observância do teto remuneratório do artigo 37, XI, da Constituição da República, também os valores percebidos anteriormente à vigência da EC 41/2003 a título de vantagens pessoais pelo servidor público, dispensada a restituição de valores eventualmente recebidos em excesso e de boa-fé até o dia 18/11/2015".

STF. Plenário. RE 606358/SP, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 18/11/2015 (repercussão geral) (Info 808).

* Regime de subsídios

Era comum na Administração Pública que determinados servidores recebessem, como remuneração, uma parcela fixa, que era acrescida de várias gratificações, adicionais, abonos etc.

Assim, o servidor recebia seu vencimento e mais uma série de “penduricalhos”.

Isso fazia com que a remuneração dos servidores acabasse crescendo desordenadamente, sem que a Administração Pública tivesse um controle efetivo sobre isso.

Para corrigir essa situação, a EC 19/98 inseriu o § 4º ao art. 39 da CF/88 criando o sistema de “subsídio”.

Em que consiste isso?

O legislador afirmou que determinadas carreiras de servidores deveriam receber sua remuneração por meio de “parcela única” mensal, sendo “vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória”.

Desse modo, após a edição da EC 19/98, o subsídio passou a reunir, sob um único título genuinamente remuneratório, todos e quaisquer valores pagos aos servidores como contraprestação pelo trabalho executado no desempenho normal de suas funções.

Segundo explicou o Min. Luiz Fux, o objetivo da criação do regime de subsídio foi o de “criar um padrão confiável de correspondência entre o que é atribuído e o que é efetivamente pago pelo exercício do cargo público.

Assim, se elimina prática corriqueira na Administração Pública, em que aumentos salariais são concedidos de maneira artificiosa, na forma de benefícios adicionais, instituídos mediante alíquotas de incidências caprichosas, confusas e sucessivas, cuja aplicação frequentemente conduz a excessos ilegítimos.”

Quais categorias recebem por subsídio?

Segundo o § 4º do art. 39 são remunerados exclusivamente por subsídio:

a) os membros de Poder (Presidente, Governador, Prefeito, parlamentares, magistrados);

>>>>> A magistratura nacional se trata de uma EXCEÇÃO, pois recebem 'subsídios' nos termos da CRFB/88, sendo que a LOMAN, anterior a atual Constituição federal, previa uma série de 'benefícios' os quais FORAM RECEPCIONADOS pela ATUAL JURISPRUDÊNCIA do STF...

Um episódio sem sentido na história da atual jurisprudência da Suprema Corte...

Enfim.

b) os detentores de mandato eletivo;

c) os Ministros de Estado;

d) os Secretários Estaduais e Municipais.

Além disso, existem alguns dispositivos esparsos da CF/88 que exigem o regime de subsídio para as seguintes carreiras:

a) membros do Ministério Público (art. 128, § 5º, I, c);

b) membros da Defensoria Pública (art. 135);

c) membros da Advocacia Pública (art. 135);

d) Ministros do TCU (art. 73, § 3º);

e) servidores policiais (art. 144, § 9º).

As carreiras acima listadas devem obrigatoriamente receber por meio de subsídio.

A lei não pode estipular forma diferente, sob pena de ser inconstitucional.

Além desses, outros servidores também podem receber por subsídio?

SIM.

O § 8º do art. 39 afirma que a remuneração de todos os servidores públicos que são organizados em carreira poderá ser fixada por meio do regime de subsídio.

Assim, com base nessa previsão do § 8º, a lei poderá prever o regime de subsídio para outros servidores públicos além dos que foram acima listados.

O conceito de subsídio não se aplica, portanto, unicamente aos agentes políticos, como ocorria anteriormente, comportando extensão a todas as categorias de servidores organizadas em carreira, nos termos do art. 39, § 8º, da CF/88.

Advogados públicos e subsídio

Os advogados públicos são remunerados por subsídio.

Isso decorre do art. 39, § 4º e do art. 135 da CF/88.

Honorários sucumbenciais pagos aos advogados públicos possuem natureza remuneratória (e não indenizatória)

Os honorários advocatícios sucumbenciais devidos aos advogados públicos, devidamente previstos em lei, ostentam caráter remuneratório e de contraprestação de serviços realizados no curso do processo.

Assim, esses honorários devem ser considerados como parcela remuneratória devida em razão do serviço prestado.

Isso significa que esses honorários recebem tratamento equivalente aos vencimentos e subsídios, sendo, inclusive, reconhecido o seu caráter alimentar.

Mas os honorários sucumbenciais são pagos pelo particular que perdeu a causa contra o Poder Público.

Em outras palavras, quem paga não é a União, mas sim a parte que litigava contra a Fazenda Pública.

Mesmo assim, devem ser considerados como remuneração?

SIM.

O fato de os honorários sucumbenciais não serem devidos por alguém que se tenha beneficiado dos respectivos serviços profissionais do advogado público não é suficiente para, por si só, descaracterizar essa natureza remuneratória.

Não é por outro motivo, aliás, que tais verbas são fixadas entre percentuais limitadores de um mínimo e de um máximo, moduláveis precisamente em razão de determinados qualificativos imputáveis ao serviço objeto da contraprestação.

É o que se pode constatar do § 2º do art. 85 do CPC/2015

>>>>> Vimos que os advogados públicos recebem por meio de subsídio; a remuneração por subsídio prevê o pagamento de “parcela única” ao agente público, vedado o acréscimo de qualquer “outra espécie remuneratória”.

O recebimento de honorários advocatícios (verba remuneratória) viola o regime de subsídio, afrontando o art. 39, § 4º c/c o art. 135, da CF/88?

NÃO.

Ao contrário do que uma leitura isolada do art. 39, § 4º, da Constituição Federal pudesse sugerir, o conceito de “parcela única” previsto nesse dispositivo constitucional proíbe apenas o acréscimo injustificável de espécies remuneratórias ordinárias, devidas em decorrência do trabalho normal do servidor submetido a regime de subsídio.

O art. 39, § 4º não impede a percepção de outras verbas pecuniárias que tenham fundamento diverso, a exemplo das verbas honorárias sucumbenciais.

Isso porque os honorários estão fundados em outra causa, ou seja, no fato objetivo do resultado da demanda.

Assim, o art. 39, § 4º, da Constituição Federal não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio (STF. Plenário. ADI 4941/AL, rel. orig. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min. Luiz Fux, julgado 14/8/2019).

>>>>> Não se trata de (mais) uma 'exceção', mas uma DISTINÇÃO ("DISTINGUISHING") no caso.

>>>>> Submissão ao teto

Os advogados públicos podem receber honorários sucumbenciais, mas, como eles recebem os valores em função do exercício do cargo, esse recebimento precisa se sujeitar ao regime jurídico de direito público.

Por essa razão, mesmo sendo compatível com o regime de subsídio, sobretudo quando estruturado como um modelo de remuneração por performance, com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal.

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